近年來(lái)，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》落實(shí)了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，明確耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食、油、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”,并按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，明確建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。
自今年9月1日起，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施條例)正式施行。據(jù)悉，這是原實(shí)施條例自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是2019年新修訂的土地管理法的重要細(xì)化方案和操作指南。中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)教授劉銳表示，實(shí)施條例的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)法律制度日趨完善。
明確耕地保護(hù)責(zé)任主體
自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示，1998年的土地管理法及原實(shí)施條例均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。
對(duì)此，實(shí)施條例指出，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地，以及在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的，分別由縣級(jí)人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。
“禁止任何單位和個(gè)人在國(guó)土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。”實(shí)施條例強(qiáng)調(diào)，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法和耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。
魏莉華表示，這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。
“耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，關(guān)系14億多人的吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。”劉銳表示，實(shí)施條例既是細(xì)化完善土地管理法，也是貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴(yán)格保護(hù)耕地是貫穿于實(shí)施條例修訂的一條亮麗主線。修訂后的實(shí)施條例與土地管理法等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護(hù)的法律網(wǎng)。
劉銳表示，實(shí)施條例進(jìn)一步規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目確需占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃可行性作出說(shuō)明;進(jìn)一步完善了占補(bǔ)平衡制度，明確了占補(bǔ)平衡責(zé)任。規(guī)定占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體是縣級(jí)人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位，占補(bǔ)平衡的基本要求是數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)。實(shí)施條例明確規(guī)定建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。同時(shí)，實(shí)施條例還規(guī)定土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充，這有利于激勵(lì)土地整理。
完善土地征收制度
實(shí)施條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。從事土地開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，并確保建設(shè)用地符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。
具體操作方面，國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃等應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定通過(guò)公開的交易平臺(tái)進(jìn)行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定土地使用者。
根據(jù)實(shí)施條例，建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過(guò)二年;建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，期限不超過(guò)四年;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。
中國(guó)商報(bào)·法治周刊記者注意到，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用上，實(shí)施條例規(guī)定，在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，分批次報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目安排、是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及補(bǔ)充耕地情況作出說(shuō)明。
建設(shè)項(xiàng)目確需占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
為保護(hù)好被征地農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)施條例對(duì)土地征收制度作了進(jìn)一步充實(shí)和完善。
首先是細(xì)化征收程序。需要征收土地，縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為符合土地管理法第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)采用有利于社會(huì)公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布。預(yù)公告時(shí)間不少于十個(gè)工作日。
其次是規(guī)范征收補(bǔ)償。規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位、?？顚Ｓ?，有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配辦法。
再次是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。明確將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案作出規(guī)定。
最后是保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征收補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。
禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地
實(shí)施條例規(guī)定，農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng);沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)。宅基地申請(qǐng)依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過(guò)并在本集體范圍內(nèi)公示后，報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。”實(shí)施條例強(qiáng)調(diào)，禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅表示，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地不僅繼續(xù)承載農(nóng)民的居住保障功能，其財(cái)產(chǎn)功能也進(jìn)一步凸顯。我國(guó)的宅基地分配制度以“一戶一宅”為基本特征，為符合條件的農(nóng)村村民分配宅基地，既是確保農(nóng)民戶有所居的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入之必需。
“實(shí)施條例規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。這一規(guī)定進(jìn)一步明確了保障農(nóng)村村民宅基地需求的義務(wù)主體——縣級(jí)以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設(shè)用地指標(biāo)。”宋志紅表示，這為從規(guī)劃和供地源頭保障農(nóng)民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據(jù)。
宋志紅表示，農(nóng)戶對(duì)其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設(shè)施等享有宅基地使用權(quán)和房屋(包括附屬設(shè)施等)所有權(quán)，這些權(quán)利既是我國(guó)憲法所保障的公民基本權(quán)利中之公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也是受到民法典保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。實(shí)施條例針對(duì)近年來(lái)實(shí)踐中易發(fā)的四類侵害宅基地權(quán)益的典型行為規(guī)定了“四條禁令”。對(duì)于這“四條禁令”，近年來(lái)的中央文件反復(fù)重申。實(shí)施條例進(jìn)一步將中央政策上升為立法規(guī)定，對(duì)于依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關(guān)案件提供了明確的法律依據(jù)，有利于端正各方關(guān)于宅基地合法權(quán)益的正確認(rèn)識(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。
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開啟土地監(jiān)督檢查新時(shí)代
行政監(jiān)督檢查作為當(dāng)前行政機(jī)關(guān)履行事中事后監(jiān)管職能的主要方式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理、建構(gòu)公法秩序、維護(hù)公共利益具有至關(guān)重要的作用。從提升行政監(jiān)管效能性并確保持續(xù)性和全覆蓋的目標(biāo)來(lái)看，提升行政檢查的法治化水平、確保行政檢查活動(dòng)在法治軌道上運(yùn)行是基本前提。
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、國(guó)家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任曹鎏指出，為了有效解決土地管理中地方政府違法行為高發(fā)多發(fā)的問(wèn)題，2006年，我國(guó)正式確立土地督察制度，專門對(duì)省、自治區(qū)、直轄市及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府進(jìn)行土地督察。作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)制，多年來(lái)，土地督察在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用，效果顯著。為了夯實(shí)改革成效，土地管理法在總則中增加第六條，專門對(duì)土地督察制度作出原則性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)土地督察制度的法律化改造，這也意味著土地督察制度正式進(jìn)入法治軌道，這對(duì)于督察制度的法治化推進(jìn)無(wú)疑具有里程碑意義。為了全方位構(gòu)建督察制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)督察制度運(yùn)行全要素的構(gòu)造，實(shí)施條例專門增加四十四條、四十五條和四十六條共三個(gè)條款，以解決新法確立的督察制度具體化問(wèn)題。
曹鎏表示，近年來(lái)，隨著我國(guó)信用社會(huì)體系的不斷發(fā)展，通過(guò)失信懲戒方式實(shí)施的信用監(jiān)管已經(jīng)成為一種重要的執(zhí)法方式并被普遍使用。鑒于尚未有明確的法律規(guī)定，包括黑名單等失信懲戒方式存在一定程度的法治脫軌問(wèn)題。實(shí)施條例第五十條明確要求自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門建立信用監(jiān)管、動(dòng)態(tài)巡查等機(jī)制，并特別強(qiáng)調(diào)要做到依法實(shí)施懲戒、依法公開相關(guān)信息。這一規(guī)定既實(shí)現(xiàn)了土地管理領(lǐng)域新型監(jiān)管方式的創(chuàng)新，又明確了法治紅線，對(duì)于確保執(zhí)法方式創(chuàng)新且在法治軌道上運(yùn)行至關(guān)重要。
細(xì)化土地
征收制度
●細(xì)化征收程序。需要征收土地，縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為符合土地管理法第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
●規(guī)范征收補(bǔ)償。規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位、專款專用，有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。
●強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。明確將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案作出規(guī)定。
●保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加。
